附E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長薛濤解讀全文：

從發展新質生產力的歷史新階段角度

解讀《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》修訂

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的修訂發布，不僅要從PPP在中國的四個階段發展來追溯，更要從社會主義現代化國家新征程下如何發展“新質生產力”的高度來把握。

上世八九十年代，由國家計委主導的特許經營試點，以外資的招商引資為出發點，為公用事業的市場化發起了開端。此后市政領域實質性推進特許經營并全面落地，開始了特許經營市場化改革的第二階段，并由此為基本商業模式，誕生了當下供水、環保及燃氣等領域主要的上市公司。2014年啟動的以“政府與社會資本合作（PPP）”為關鍵詞的改革，作為市場化改革的第三階段，將PPP從特許經營范疇推廣到了PFI的非運營類，并伴隨著后者的過度發展而在去年進行了及時調整。《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）及《管理辦法》的修訂，則是PPP的第四階段的長期性綱領性文件。在上述的四個階段里，改革始終在路上，與時俱進，想要深入領會政策，就需要從時代背景和未來趨勢中，來獲得深刻的認識和對趨勢的預判。

第一階段的PPP，為我國引進了不僅是當時急缺的外資，更是先進的管理經驗，后者在第二階段的前期依然明顯。和其他行業一樣，在跟隨和學習中，國內企業隨著自身能力增長逐漸成為了特許經營的主角，又逐漸由于融資成本等原因，國企占有了更多的優勢。第三階段，伴隨著外部大形勢上地方政府對拉動基建投資的過度依賴，和由此對融資訴求的進一步加重，PPP中釋放的PFI模式也對融資能力提出更高要求，由此進一步加大了國企的優勢，甚至變成了國有施工企業的主導，背離了通過市場化提升效率的主線。所以，第四階段在部分領域需要重新激發民企的活力，也是對此趨勢帶來的負面影響的強力糾偏，其背后，出發點是發揮民企創新優勢帶動公共服務效率提升的唯一核心目標。

進一步而言，重工程輕運營的投資效率降低，和過度融資造成普遍性的隱債風險的提升，確實是第三階段PPP推進中帶來的主要問題，相對而言主要來源是非特許經營類的PFI模式，因其不具備真正的運營屬性。但同時我們也要關注到，特許經營本身的成熟模式在這方面也不能說完全沒有一點異化。因此，特許經營管理辦法的修訂版一方面將PPP重新收縮于特許經營，把PFI模式排除在外；一方面也要對特許經營中一些過度濫用的行為進行調整。之所以對特許經營本身也要有更高的要求，這也是宏觀環境上城鎮化速度相對減緩，基礎設施總體解決了從無到有，需要逐步解決從有到優的時代大背景下的產物。

從這個時代大背景和更長期的趨勢來理解，PPP第四階段的全面轉型，控制隱性負債本身是“表”，基礎設施建設管理需要全面轉入提質增效階段才是“里”。對這個長期核心任務的深刻認知，才能不受來自咨詢、工程等業務相關者的抵觸情緒影響。修訂版的目標就是精準的去遏制第三階段PPP中前述各個要素所帶來的新增隱性債務的負面影響，明確的糾正相關的重工程輕運營傾向，大力的聚焦以提升運營效率為中心，為了在建立長期主義和激勵相融的良好機制中，鼓勵創新和技術進步，促進政府和不同所有制企業各自之間的清晰邊界，以優勢互補，增量分享，總體最優為導向，進而在政企合作的市場機制中培養新質生產力的土壤。

從以上的認識出發，我認為對《特許經營管理辦法》修訂版的理解，可以歸納為以下四點：

一、 規范調整方向

發展新質生產力，首先就是要擺脫傳統經濟增長模式和生產力發展模式的過于粗放的狀態，此處在PPP中對應的就是低效的基礎設施建設和過度負債拉動經濟的模式。

修訂版進一步明確終結了與BT相關的模式（劃去原第五條（三）款的BTO），也通過分散在各處的一些條款和改動，實質性叫停了本輪PPP中與我國國情結合而演化出的具有BT拉長性質的PFI，比如叫停與后者緊密聯系的可用性付費（第二十二條）。類似的，還包括第七條結尾再次明確“禁止在建設工程完成后直接將項目移交政府，或者通過提前終止協議等方式變相逃避運營義務。” 再比如二十一條“選定的特許經營者及其投融資、建設責任不得調整。確需調整的，應當重新履行特許經營者選擇程序”有關規定也是為了控制大型施工企業借此套取工程的現象，但并未禁止運營階段的特許經營項目在政府允許的條件下進行轉讓，并在第四十條也增加了“特許經營項目涉及運營主體實質性變更、股權移交等重大事項的，應當及時書面告知相關行業主管部門”有關規定，由此建立了特許經營項目轉讓的基本流程，有利于保持健康的特許經營的二級市場。

目前，在地方融資資源受限的情況下，容易出現新設行政許可或以虛擬的特許經營“權”模式來借道違規融資。所以在第四條中強調不新設行政許可，在第三條之不涉及產權轉讓（避免特許經營虛擬化）不可以實施特許經營。

特許經營模式的本質，就應該聚焦使用者付費類，修訂版及時補充了使用者付費的兩種類型之一的政府代收費的穿透型認定（第六條）。并在第十九條“將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要標準。”考慮到當下即便是特許經營在基礎設施建設融資過度的大背景下，也存在著過度建設和帶來隱債的風險，為進一步約束，在第二十二條中提到政府付費“只能按規定補貼運營，不能補貼建設成本”。暗含建設成本的回收，需要從最終使用者支付的價格中來得到支撐。可見此處需要深入理解的是，落實公共服務對應的價格體系，是未來的重要趨勢，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經營運營健康發展的重要支撐點。

融資配套制度始終是特許經營的關鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經營所推進的金融創新做了確認：在二十七條及二十八條將探索預期收益的質押貸款變成了支持，并鼓勵支持符合條件的REITs，鼓勵險資進入，新的金融探索還在繼續深化中。這些手段都很精準的適配特許經營，并且總體避免了前述的隱債風險。

編輯：李丹