近些年來，各地水價上漲的消息不絕與耳，套用一句用濫了的話就是：許多城市的水價不是已經上漲，就是正在上漲的路上。自來水公司調水價的理由中有一條百試不爽，即成本太高。國家發展和改革委員會近日下發的強化成本監審的通知明確要求，抓緊制訂各壟斷行業定價成本監審辦法，明確定價成本構成、審核標準和方法，水價首當其沖。11月10日，發改委在其網站發布了《城市供水定價成本監審辦法（試行）》（征求意見稿），面向社會公開征求意見。水價成為發改委的第一個監審對象。一時間，這個《辦法》成為人們議論的焦點，各行各業的人紛紛提出自己的意見，其中不乏一些比較感性的表達。在這個時候，了解水行業的專家是如何看待這個《辦法》呢？上海濟邦咨詢公司總經理張燎（簡歷）在接受中國水網電話采訪時說：沒有一個獨立的、專業的、可問責的監管機構，辦法執行的效果將大打折扣；在現行供水體制下，一個以偏概全的法規也難以起到實質性作用。 　　發改委在征求意見的函中稱，《辦法》的制定是為適應政府價格主管部門制定城市供水價格的需要，提高政府定價的科學性和合理性，《辦法》中規定了城市供水定價成本的構成項目及相關審核標準及其他相關指標及核算公式。張燎認為，《辦法》體現了有關政府部門試圖建立起一個有規則的監管體系的努力，總體意圖是好的；但是，根據以往的經驗來看，它的可執行性并不強。 　　首先，我國的監管機構缺乏獨立性、有效性、可問責性是一個客觀現實，不僅僅是水業，市政公用事業方面整體監管都是困難重重，監管的公信力被質疑，關鍵是責任沒有落實，也缺乏有效的手段。張燎說，以當前的水業監管為例，監管機構是建設部門，這個系統內的一些領導就是從自來水公司里成長起來的，加之普遍存在的政企不分的現象，監管的獨立性就難以保證。對水價成本的監管也面臨同樣的問題。同時，監管者也許熟悉行業管理，但是水價成本要涉及到許多會計、財務、經濟方面的知識，他們是否具備足夠的專業技能也是個問題。根據發改委的這個辦法來確定一個水司成本的時候，即使聘請一家當地的中介機構來操作，這個機構能夠完全獨立地工作而不用去領會領導的意思嗎？獨立性不能保證的情況下，專業性也會受到影響。法律規定再完美，沒有一個足夠稱職的機構來實施，它的許多細節也難以實際執行，會使法律效果大打折扣，甚至背離立法者的本意。 　　對這個《辦法》的實際效果，張燎并不樂觀，他說，如果法規制定者希望100%發揮作用，若真的通過并實施的話，頂多也只能有10-20%的效果；制訂這個辦法本身是一個進步，但是不解決監管機構的獨立性，難以保證它會被不走樣地執行；沒有有效的監管，它所約束的對象會有很多對策來應付，效果和期望值之間會有一個比較大的落差。 　　《辦法》在征求意見階段遭遇了“口水橫飛”，不是它本身的錯，但是要真正解決難題，張燎建議應該從成本監管中跳出來，站到更高的層次來審視監管的著力點。單憑成本監管解決不了全部問題，需要站在經濟監管的高度。不僅僅看牢供水企業的成本，還要了解水這種需求剛性很強的特殊公共品的生產和消費的經濟學原理，制訂兼顧供水企業財務持續生存能力和水用戶價格承受能力的經濟監管方法和措施。譬如在英國水業的監管體系中，就有明確的價格上限等經濟監管理論和方法，承認供水企業有合理贏利和保證財務持續生存能力的權利，其中成本也是受到嚴格監管的。當然，這已經不是一個成本監審的細則能夠解決的了。 　　張燎強調成本監管只是一個方面，對整個市政公用行業包括供水企業的經濟監管應該加強，才能標本兼治。他說，實際上最可能的情況是，供水企業的一部分人（主要是管理層）最清楚企業的真實成本，行業主管的領導因為有從業經驗也會知道一些大致的情況。現在，發改委要求弄清楚成本，這是一種進步，但是，最根本的是監管部門要樹立系統的經濟監管的意識，無論是對國有供水企業還是社會資本投資的供水企業，這才是最重要的。 　　另外，張燎認為當前的水價聽證制度存在許多弊端，聽證制度的效果值得探討。由于沒有一個經濟監管的思路，聽證會就成為各方利益博弈的戰場，它被哪一方控制，聽證的結果就會利于哪一方，這也是水價聽證會遭到老百姓詬病的原因所在，同時，它也對需要調整水價以持續發展的誠實的供水企業造成傷害。當前，供水企業要求水價上調，都必須經過聽證程序，在地方政府感覺到漲價壓力的情況下，或者遭遇其他特殊情況，就可能會壓制合理的水價上調需求。張燎建議，應當借鑒國外好的經驗，在一些水業市場化比較徹底的國家，企業和政府通常有一個監管協議，通過地方議會批準后，今后水價調整即依據協議中事先明確的調價方法或公式來調整水價，無須有聽證會程序。作為一個水價調整的必經程序，我國的聽證會制度現在還不夠科學：聽證會代表由物價部門決定，水企業合理的漲價要求可能會被限制，而一些渾水摸魚的企業，也可能會通過聽證會使其不合理的漲價要求以合理的面目出現。 　　在對《辦法》征求意見的函中，有這樣一個疑問“如何合理確定供水企業合理的生產能力利用率，防止由于過度超前建設增加的成本由當期消費者負擔？”張燎對這個問題的看法是，企業不能為過度投資買單。如果這么做的話，國有和非公資本運營的供水企業都將陷入尷尬境地，因為超前投資基本上不是企業自己樂意做的事情，大都是地方政府自己的主張，往往是在政府指令下進行的。 　　據張燎介紹，濟邦咨詢公司正在和北京一家研究機構及北京水務局就一個關于供水特許經營示范文本的課題開展合作，其中即涉及到供水價格的監管問題。他們的建議是在政府和企業之間設立一個類似資金調節池那樣的帳戶，企業通過水價不能彌補的成本、不能實現的合理贏利，由政府通過撥款償付；同時，在成本監審的基礎上，把企業超出規定的合理利潤之外的所得進入調節帳戶。如果政府要求大建管網、分質供水，或者為奧運會這樣的特殊事件要求超前投資時，這些指令性投資計劃，可以由資金調節池來補給。 　　張燎認為，如果這個《辦法》經過修訂被施行了，守法誠信、靠專業運營來降低成本的優秀企業和專業的水務公司不會擔心這個辦法，因為他們對成本的控制能力要好于大部分的國有企業，而且有比較強的有自律精神，他們本來就要靠優良的業績才能站住腳。但是，對那些能力不高、政企不分，還躺在政府懷抱里的企業來說，原來許多的說不清、道不明的費用被設了限制，對他們來說就不是好消息了。 　　張燎認為，總體來說，發改委的這個水價成本監審辦法沒有給供水企業明確的出路，讓企業直接面對成本，政府則置身事外，而又缺乏獨立、專業的監管機構，和行之有效的監管工具，這樣仍然難以避免一些“心術不正”的供水企業虛增成本。經濟監管需要建設起來，而成本監管只是一個方面。 （中國水網 作者：全新麗）

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