編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是系列分析、建議背景文章《歐洲和美國水資源管理的經(jīng)驗：從部門向綜合管理模式的轉(zhuǎn)變》中的摘選。
中國水網(wǎng)消息，水資源管理最為重要的制度問題是如何在統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)、工業(yè)、市政用水供給，發(fā)電，防洪，航運和廢水處理等各種不同需求的基礎(chǔ)上促進水資源更加高效和公平的分配。由于涉及多個不同行業(yè)和部門，加上一些外部性因素，如上游和下游的用水單位分屬不同的地區(qū)或行政區(qū)，水資源管理十分復(fù)雜。即便有關(guān)各方能夠從整個社會的角度找到最高效的水資源分配方案，也可能出現(xiàn)分配公平性問題。水資源管理問題涉及三個關(guān)鍵因素：水量水質(zhì)和土地規(guī)劃，其核心是如何在各種行業(yè)利益之間達成平衡并實現(xiàn)水資源的持續(xù)利用。綜合的水資源管理或者說流域管理是解決這一問題的一種新的管理模式。
因此，歐洲和美國實施了很多制度、法律和規(guī)制措施，以便促進跨行政轄區(qū)的綜合水資源管理。
歐洲
歐盟于2000 年頒布了《水資源管理框架指導(dǎo)方針》，代表著歐盟在環(huán)境保護措施和行政管理體制兩方面開始進行根本性的政策和立法改革。該《指導(dǎo)方針》不僅要求各成員國和候選國必須實施綜合性的流域規(guī)劃和管理，而且將水資源的可持續(xù)利用與一系列環(huán)境目標(biāo)結(jié)合起來，包括：（1）將水資源保護的范圍擴大到所有水體、地表水和地下水；（2）所有水體在規(guī)定期限內(nèi)達到“良好”；（3）以流域為基礎(chǔ)實施水資源管理；（4）點源和非點源兼治；（5）確定適當(dāng)?shù)乃畠r；（6）更多地吸引公民參與；（7）改進立法。
該《指導(dǎo)方針》為歐洲國家的水資源管理規(guī)定了共同的方法、目標(biāo)、原則和基本措施，對各成員國制定國內(nèi)各流域和國際流域的管理規(guī)劃提出了具體要求。如：必須說明各流域地區(qū)的特點，提供各種地表水體的相關(guān)情況并對水資源利用進行經(jīng)濟分析；必須分析包括點源和非點源污染在內(nèi)的人類活動對地表水和地下水造成的主要影響；對于達不到“良好水質(zhì)”目標(biāo)的水體，流域管理機構(gòu)應(yīng)該制定和提交相應(yīng)的整治計劃；必須根據(jù)《指導(dǎo)方針》的第四款為地表水、地下水和被保護區(qū)域制定環(huán)境目標(biāo)，并根據(jù)有關(guān)條款提出實現(xiàn)目標(biāo)的措施。該《指導(dǎo)方針》還為成員國制定了實施各項目標(biāo)任務(wù)的時間表。如：2003 年，各成員國要為此立法，確定流域地區(qū)和管理機構(gòu)；2008 年，要提交流域管理規(guī)劃初稿；2009年要最終確定流域管理規(guī)劃，包括列出具體措施。
為了執(zhí)行此指導(dǎo)方針，歐盟各成員國、挪威和歐洲委員會還制定了《〈水資源管理框架指導(dǎo)方針〉共同實施戰(zhàn)略》。
特別值得提到的是，《水資源管理框架指導(dǎo)方針》針對流域管理機構(gòu)提出了法律要求和一般原則，規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確流域管理機構(gòu)的法律和行政地位，以便發(fā)揮其在水資源管理中的作用，同時還應(yīng)明確界定流域管理機構(gòu)與其他承擔(dān)水資源相關(guān)職責(zé)的機構(gòu)之間的關(guān)系。
從本質(zhì)上看，目前歐洲的水資源管理機構(gòu)有三種模式。一是流域管理系統(tǒng)，在法國和英國，其管理權(quán)歸中央政府，在西班牙，其管理權(quán)一半歸聯(lián)邦政府；二是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的管理系統(tǒng)，其管理權(quán)是分散的，許多國家采用了這種模式；三是像荷蘭采用的合作管理模式。英國、法國和德國的管理系統(tǒng)都有豐富的經(jīng)驗，下面予以概要介紹。
英國
英國的水管理體制和《水資源管理框架指導(dǎo)方針》的要求最為相符。環(huán)境署是中央政府負(fù)責(zé)水資源管理的最主要機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)水資源的長期規(guī)劃以及保護、增加、調(diào)配英格蘭與威爾士境內(nèi)的水資源，并保證其得到合理利用。除國家級的管理機構(gòu)之外，環(huán)境署還設(shè)有區(qū)域和地區(qū)辦公室。英國的水資源管理政策是以流域為基礎(chǔ)制定的。環(huán)境署的八個區(qū)域辦公室對應(yīng)于英格蘭與威爾士境內(nèi)的八個大河流域。
環(huán)境署的職責(zé)涵蓋與水資源相關(guān)的眾多方面：防洪、水質(zhì)保護、特定受控行業(yè)的廢水減排（包括減少水資源的浪費）、漁業(yè)和航運等。其寬泛的職權(quán)范圍為水資源的綜合管理提供了有利條件。目前，英國的土地利用規(guī)劃沒有納入水資源綜合管理體系，但是，水資源管理部門已經(jīng)認(rèn)識到必須與土地規(guī)劃部門密切協(xié)作，以保證有關(guān)方面充分認(rèn)識土地開發(fā)對水資源可能產(chǎn)生的影響，并加強管理，從而實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。
環(huán)境署對水資源政策的制定具有決定性的影響。以2001 年為例，環(huán)境署開展的主要活動包括：（1）制定集水區(qū)采水管理戰(zhàn)略，提出了管理有關(guān)集水區(qū)采水行為的規(guī)劃；（2）制定干旱管理規(guī)劃，明確了環(huán)境署在管理干旱中的角色；（3）對供水公司的水源和防旱規(guī)劃進行定期檢查；（4）審查地區(qū)水資源管理策略；（5）制定全國性水資源管理戰(zhàn)略。
英國的私營供水公司在執(zhí)行環(huán)境署的政策和規(guī)劃中扮演著重要角色。這些公司負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士的公共用水供給。在本地區(qū)建立和維護高效、經(jīng)濟的水資源供給系統(tǒng)方面，每個公司都應(yīng)履行法定的義務(wù)。
在英格蘭和威爾士，對供水公司的經(jīng)濟規(guī)制由水服務(wù)辦公室主任負(fù)責(zé)。供水公司必須提交建設(shè)和管理其供水系統(tǒng)的計劃。水服務(wù)辦公室主任則每年審查供水公司的供水價格，并決定供水公司的水價，以保證供水公司能夠有足夠的收入執(zhí)行其管理和建設(shè)規(guī)劃。
法國
在法國，有多個機構(gòu)涉及水資源管理。首先是環(huán)境部（具體地說，是環(huán)境部水資源司），作為國家級的水資源管理行政機構(gòu)，它主要負(fù)責(zé)水質(zhì)保護，水環(huán)境與河流系統(tǒng)的保護、管理和改善，就政府對相關(guān)行業(yè)的干預(yù)行為進行協(xié)調(diào)和規(guī)劃。
其次是全國水資源委員會，它在全國水資源政策的制定以及法律和規(guī)制文本的起草中發(fā)揮著舉足輕重的作用。該委員會由一名議員擔(dān)任主席，委員是來自國民大會、參議院和重要政府機構(gòu)與全國性協(xié)會的代表。
再次是針對各大河流的流域管理委員會和水資源管理局。法國共有六大流域。每個流域都有一個流域管理委員會和水資源管理局。流域管理委員會由60 至115 名用戶、民選代表、專家和政府官員組成，扮演著“水資源議會”的角色。水資源管理局則是流域管理委員會的執(zhí)行機構(gòu)，兩個組織都參與水資源開發(fā)和管理總體規(guī)劃的起草。環(huán)境部對二者進行監(jiān)督。
法國各流域的水資源管理局是公共機構(gòu)，通過提供資助和向用戶收稅來平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系。其管理范圍涵蓋流域內(nèi)所有的地表水、地下水和近海水。水資源管理局的權(quán)力基于兩條原則：其一，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則：即每個用戶都必須向水資源管理局交費，每個用戶都可從流域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受益；其二，分權(quán)原則：子流域及地方政府在規(guī)劃中扮演重要角色，但決策權(quán)屬于流域管理委員會和流域管理局董事會。水資源管理局局長和董事會主席都由政府任命。
和英國環(huán)境署不同，水資源管理局沒有權(quán)力擬定政策，也無權(quán)建設(shè)相關(guān)水利設(shè)施和衛(wèi)生設(shè)施。這些職責(zé)屬于地方政府。
德國
德國的體制和英國不同。根據(jù)憲法，聯(lián)邦政府有權(quán)制定有關(guān)水資源管理框架的總體規(guī)定。各州必須通過地方立法將這些聯(lián)邦政府制定的總體性法律轉(zhuǎn)化為州法律，它們也可制定補充性的規(guī)章。
聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部（以下簡稱為環(huán)境部）是聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)環(huán)境和水資源問題的最高權(quán)力機構(gòu)，負(fù)責(zé)處理與水資源管理相關(guān)的基本問題以及跨地區(qū)合作。環(huán)境部負(fù)責(zé)起草《聯(lián)邦水法》、《廢水收費法》、《清潔劑和洗衣店法》以及《聯(lián)邦自然保護法》。當(dāng)然，該部所提議的環(huán)境立法、環(huán)保項目和計劃需要與其他有關(guān)聯(lián)邦部門討論，諸如聯(lián)邦消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部，衛(wèi)生部，交通、建設(shè)和住房部等。
水資源管理規(guī)制的實施由各州和市政府負(fù)責(zé)。在州政府，有不同稱謂的機構(gòu)履行相應(yīng)的職能，如環(huán)境保護局、水資源管理局、水和廢水管理局等。這些部門的具體職責(zé)各州之間有所不同。
與英、法兩國的情況不同，在德國，由于聯(lián)邦、州和市級機構(gòu)之間實行明確的分權(quán)體制，因而形成了跨不同層級政府的水資源管理模式。該模式的運行有賴于各個機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，對于萊茵河、易北河之類大河的管理，則需要建立更加正式的協(xié)調(diào)平臺。
比較上述三國的水資源管理機構(gòu)，會發(fā)現(xiàn)它們有一個共同的特點，就是它們對流域的水量、水質(zhì)以及像防洪之類水利等方面的管理都具有明確的法律地位和相應(yīng)的權(quán)力。英、法兩國建立了以流域為單位的跨轄區(qū)管理體制，而德國則為跨轄區(qū)的水資源管理設(shè)立專門的機構(gòu)。
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