(二)面臨的挑戰

《水十條》《土十條》發布實施以來，各地區、各部門積極健全推進落實機制，大力加強環境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明顯進展。但我國工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，經濟增長與污染物排放量增加尚未脫鉤，污染物新增量依然處于高位，控增量、去存量任務十分艱巨。同時，一些地區經濟發展方式粗放，產業布局不合理，產業結構偏重，污染物排放總量接近或超過環境承載能力，發展與保護的矛盾依然突出，改善水、土環境質量需要付出不懈努力。

我國環境問題呈復合型、壓縮型，多階段多領域多類型問題累積疊加。相比國際上一些發達國家而言，我國是在較低的人均收入水平下解決更為復雜的環境問題，環境壓力比其他國家更大，解決起來比其他國家更困難，需要源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，全社會共同努力，加快形成資源節約、環境友好的產業結構、空間布局、生產方式和生活方式。

分析來看，一些地方未能全面貫徹新發展理念，一些政策措施系統性、協調性不足，一些薄弱環節也直接影響水土污染防治工作成效。

一是法律法規有待完善。如，土壤污染很多是歷史遺留下來的，責任認定需要建立新的法律體系，但我國土壤污染防治專項法律尚屬空白。又如，排污許可管理方面的規定不具體，企業自證守法和溯及既往的按日計罰等制度亟待建立。

二是政府、企業和社會責任未有效落實。縱向到縣鄉基層、橫向到有關部門的壓力傳導機制還不順暢，職責不明確，落實不到位，一些地方存在重開發輕保護的現象。對企業治污主體責任的約束不夠、激勵不足。社會公眾對環境問題的關注度越來越高，但是這種關注度尚未轉化為綠色的生活方式和消費模式。

三是制度政策不完善。資源環境成本內部化程度不高，價格稅費的綠色調節作用不強，環境經濟政策法制化水平不夠, 市場驅動機制不健全，較多依靠行政手段，投融資渠道單一。

四是基礎能力薄弱。執法主體和監測力量分散，環保機構隊伍和條件裝備“小馬拉大車”，鄉鎮和農村環保機構隊伍基本空白,市縣土壤環境監測儀器設備匱乏、專業人員缺少，治理體系和治理能力現代化還有待提升。

在水環境保護方面，面臨的主要挑戰在于，水環境質量改善工作沒有有效統籌水資源開發、水污染治理和水生態保護，流域環境綜合管理薄弱。與治污減排方面的工作相比，我國對保障生態流量、增加環境容量、加強水生態保護的要求偏軟，重視不夠，落實不到位。

一是水資源過度開發利用，流域水環境承載力明顯下降。水資源浪費嚴重，高耗水項目無序發展，海河、黃河、遼河等流域水資源開發利用率遠遠超過國際公認的40%的生態警戒線，20%-40%河道內生態環境用水量被經濟社會用水擠占，部分河道生態流量嚴重不足。開發建設活動過多地考慮經濟利益，攔蓄工程隔斷河道或形成水庫型河道，使下游河段減脫水甚至斷流。2016年汛期(6-8月)京津冀有衛星影像的333條河流中，227條斷流，這與上游地區建設了太多的水庫閘壩相關。河流水量減少、流速變緩和生態系統恢復能力減小，進一步加劇了河流水質惡化。

二是土地開發利用不合理，流域生態環境功能嚴重降低。一些地區自然岸線過度開發，河道岸坡硬質化，生態空間不斷減少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物棲息地生境明顯變化，部分水體生態功能喪失殆盡。河谷及河岸植被退化，森林植被面積不斷減少，土壤侵蝕面積和強度不斷增加,水源涵養能力顯著下降，流域生態系統不堪重負。

三是水生態健康受損。108個國控重點湖泊(水庫)中，四分之一處于富營養狀態，藍藻水華問題亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影響也需要引起充分重視。

在土壤污染防治方面，面臨的主要挑戰在于基礎十分薄弱。

一是底數不清，全國土壤污染狀況調查中的土壤污染超標率是點位超標率，反映的是全國土壤污染的總體態勢，并不代表土壤污染的分布和狀況，需要進一步查明農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響，掌握重點行業企業用地中污染地塊的分布及其環境風險情況。

二是標準規范不健全，土壤污染調查評估、風險管控、治理修復等方面還缺乏可操作的標準和技術規范，土壤環境管理技術體系有待建立和完善。

三是尚未形成適合我國國情的環境風險防控管理體系。科技支撐不夠，治理修復“土方工程”不少，成功案例不多，往往面臨投資費用高、二次污染控制難等問題，沒有按照風險管控理念進行污染源整治、污染途徑阻斷、污染土壤修復的系統性管理。這導致有的地方對土壤污染不夠重視、不以為然，有的地方存在過度恐慌，不正確地要求徹底治理、恢復原狀。

二、國內外經驗

(一)立法要求明確、注重追責嚴格

國際上在環境保護尤其土壤環境管理上普遍采用了“誰污染、誰治理”“污染者付費”等原則，并確立了連帶、溯及既往的法律要求，落實責任，強化追責。如，2010年美國墨西哥灣石油泄漏事件發生后，肇事方英國石油公司已支付620多億美元，用于環境應急與清理、損害評估、環境修復、政府和解和訴訟賠償。日本、美國等國家土壤立法源于痛痛病、拉夫運河等污染事件應對，對責任問題規定十分明確。美國《綜合環境反應、賠償與責任法》(又名《超級基金法》)規定，企業經營者及產權擁有者負有終身責任，獲益者負連帶責任。也就是說，包括控股參股者、貸款者、借款者以及銷售保險的組織和個人都有可能成為追責的對象, 這極大地推動了企業落實責任。1977年前，美國通用公司30年間陸續向紐約哈德遜河排放了近130萬磅多氯聯苯，2006年起，通用公司被追索支付了27億美元用于清理底泥污染。在全國范圍內美國聯邦環保署共追索約400億美元用于土壤風險防控與修復。德國《聯邦土壤保護法》也規定：污染者及其繼承人，以及相關財產的所有人和土地使用權人有義務修復污染土壤和因土壤污染導致的水體污染。

國際上水土污染防治法制完善，條文詳細，規定具體，操作性強。美國水污染防治法的基石是1972年頒布的《清潔水法》，在隨后的22年間31次修訂。其2002年修正本約十萬九千字，規定清晰，責任明確。日本1970年頒布的《農用地土壤污染防治法》，到2011年進行了6次修訂。荷蘭1994年整合零散的法案、決議和判決案例等，制定新《土壤保護法》，并于1996年到2013年間進行了8次修訂。由于認識和經濟水平等因素，國外土壤立法不得不采用逐步修訂方式。這種多次修訂現象的背后，既反映了對水土治理規律認識加深，更反映了立法的可操作性導向。我國可以發揮后發優勢，盡快建立土壤防治方面的法律法規標準制度政策體系，確保制度嚴密、責任清晰、便于追責、管用好用。

編輯：趙凡