(二)水環境保護強調系統保護和綜合管理

一方面，水環境質量可以形象地理解為污染物排放量除以水環境容量。國際經驗表明，治污減排和增加容量要兩手抓、兩手硬。從發展趨勢看，發達國家日益強調水生態環境系統保護與系統健康，已經從水質單一理化指標拓展到水質水量水生態系統保護，在管理理念、生態分區、目標導向、措施要求等方面都提供了豐富的實踐經驗。

歐盟以《歐洲水法》《歐盟水框架指令》為基礎，建立水管理框架，確立“實現良好的水狀態”的主要目標，將水體作為完整的目標對象，涉及保護水的各方面，如對于流域水資源開發，規定必須以保證地下水的抽取和補給平衡為前提;對于水生態系統，強調在化學指標外必須保證動植物健康生存。法國1992年就明確規定，河流生態流量保障是僅次于飲用水保護的流域管理優先目標。美國《清潔水法》以保持水體的“物理、化學和生物完整性”為目標，實施以“流域水生態分區—基準確定—容量控制—排污許可”為主線的技術體系。日本提出護岸應“近自然工事”，要求采用具有生態和自然景觀等環境功能、與自然相協調的治理措施，并將琵琶湖區域界定為“生態景觀形成地域”，采取種植水生植物等多種措施，增加環境容量，保障了水生態環境安全。新加坡于20世紀60年代將天然河流系統大規模變為混凝土河道和排水渠，嚴重影響了河流生態系統服務功能，導致水質變差。2006年，新加坡發起“活躍、美麗和干凈的水計劃”，動態、全面地進行水環境管理，整合水體周邊土地創造濱水空間，使排水溝渠、河道充滿生機。

《水十條》借鑒國際清潔水的理念，遵循生態系統整體性、系統性及其內在規律，強調節水優先、系統治理、水陸統籌，要求系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理，構建了流域-水生態控制區-水環境控制單元三級分區體系。在修訂水污染防治法時，可以考慮將水資源合理開發、生態流量有效保障和水生態修復功能保護作為維護流域生態系統健康的基礎，進一步強化生態流量和生態修復等內容，明確生態環境保護的責任和要求。

另外一方面，水氣土等各類污染交互影響、相互轉移，環境問題往往涉及到多種污染物、相鄰地區、不同部門，污染防治措施也具有協同效益。因此，發達國家較多地通過制定規劃、嚴格監管、引入經濟手段、促進公眾參與等多種途徑，堅持污染物、污染源和環境介質的協調統一，統籌運用結構優化、污染治理、排污許可、達標排放、生態保護等手段，推動環境綜合管理，提高環境保護整體成效。

如，國際上流域管理是一個社會共治的機制平臺，遵循的是綜合管理機制(comprehensive management)而非一體化管理(integrated management)，其基本要義在于上中下游、政府、企業以及公眾等所有利益相關方共同參與，實現平等對話、信息互通、決策透明、簽約合作、分工實施。法國在六大流域成立了流域委員會，其執行機構為流域水管局，局長由法國環境部委派，董事會中其他地方代表及用水戶代表則從流域委員會成員中選舉產生。美國加州環保署下轄的水資源控制局，設有水權、水質量等部門，決策層為5位專職成員組成的理事會。韓國環境部在漢江、洛東、錦江、榮山江等4個流域設有區域環境廳。這些都體現了社會共治的流域環境綜合管理的理念。借鑒國際經驗，目前我國已經建立了水污染防治工作協作機制，以及京津冀及周邊地區、長三角、珠三角等區域水污染防治協作機制，并正在按照中央要求進行按流域設置環境監管和行政執法機構的試點，目的在于推行環境綜合管理，使不同部門職責清晰、權責匹配、各司其職、措施協同，不同行政區域責任共擔、效益共享、協調聯動、行動高效。

浙江“五水共治”是我國環境綜合管理的典型實踐，值得借鑒推廣。2013年以來，浙江省以治污水為突破口，統籌防洪水、排澇水、保供水、抓節水，消滅了垃圾河、黑臭河1萬多公里，環境優勢正轉化為富民新優勢，生態紅利日益顯現。“五水共治”經驗在于：一是形成了齊抓共管、強勢推進的工作格局，省委省政府加強領導，省環保廳設立辦公室，配備各級河長6.1萬名。僅2015年以來，就有近千名干部因落實不力而被行政問責。二是多手段并用。倒逼關停淘汰落后企業近6000家，整治提升企業1萬多家，傳統行業實現了轉型提升，新興產業獲得了發展空間。三是法規、資金、執法、科技等多方位保障。僅地方法規規章就有20多部，省內各級財政累計投入3000多億元。2014年以來共查處環境違法案件近3.8萬件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是廣泛動員、全民參與，形成了強大的輿論聲勢。

(三)土壤污染防治以風險管控為主線

土壤是不可再生資源，形成一厘米土壤大概需要幾百年到上千年。土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點，污染物在土壤中遷移、擴散和稀釋速度極慢,土壤一旦污染，將是“天長地久”。

國際經驗表明，污染預防、風險管控、治理修復的投入比例大致為1:10:100。在堅持預防優先的基礎上，要更加注重風險管控。在土壤污染方面，發達國家走過一條從徹底治理修復轉向風險管控為主的道路。對污染土壤徹底治理修復，既不經濟，技術上也不可行，更無必要。土壤污染了，如果隔離，人不接觸，對人的風險將大大降低，這是土壤與大氣、水污染治理不同的特點。

根據上述思路，發達國家設計出一套標準、程序和方法，根據土壤污染的程度以及土壤對人體直接或間接的影響，調查和評估土壤污染對人體健康的風險程度。當風險不可接受時，則需要采取相應的措施降低風險直至可接受水平。一些發達國家還開展了污染土壤的生態風險評估工作，根據評估結果采取相應的風險管控措施。

如，德國《聯邦土壤保護與污染場地條例》根據土地用途制定了土壤污染物觸發值和行動值。土壤中污染物超過觸發值的，可能存在風險，需要進一步調查;調查發現超過行動值的，則認為存在不可接受風險，需要采取措施。這個措施可以是改變土地用途或開展土壤修復。對于不同的土地用途，行動值又各不相同。與此類似，荷蘭90%的污染土壤因未超過干涉值(類似德國觸發值)，可以不采取治理修復而納入可持續土地管理。

編輯：趙凡