在不同用途的情況下，人體與土壤的接觸機會以及土壤中污染物進入人體的量不相同，要求越高的土地，相關限值越嚴。比如對于居住用地等，人體接觸機會多，對土壤中污染物的標準更嚴;工業用地，人體接觸機會較少，則對土壤中污染物的標準相對寬松。因此，調整污染地塊的用途，或者采取隔離措施，嚴密監控土壤污染擴散變化，切斷污染土壤影響人體健康的途徑，也是重要的風險防控措施。

與國際風險管控理念和做法接軌，《土十條》要求，在農用地方面，按污染程度劃為三個類別，未污染和輕微污染的應優先保護;輕度和中度污染的劃為安全利用類，采取調整耕作方式等措施，降低農產品超標風險;重度污染的劃為嚴格管控類，劃定特定農產品禁止生產區域，嚴禁種植食用農產品，保護地下水和飲用水水源安全。在建設用地方面，對暫不開發的污染地塊，實施以防止污染擴散為目的的風險管控;對擬開發利用為居住和商業、學校、醫療等用途的污染地塊，實施以安全利用為目的的風險管控;經風險評估確認達不到要求的，要開展治理與修復。

近年來我國一些地方也進行了有益探索。上海市出臺了一系列地方性標準和技術規范。先后發布地塊環境監測、調查、風險評估、修復方案編制、工程環境監理、工程驗收等規范，構建工業、市政、經營性用地再開發利用的土壤環境監管機制。要求在土地流轉、轉讓、儲備、收回、續期前應完成調查和風險評估;確定為污染地塊的，未明確治理修復責任主體和修復方案的，不批準土地流轉和新建項目。重慶市確定優先管理清單，構建信息化管理平臺，嚴格管控污染地塊環境風險。組織開展了污染地塊排查，率先建成污染地塊分類管理評價體系，對3500余家重點企業位置進行遙感核實，建立數據庫和排查信息庫，已完成56塊地塊調查評估和15塊地塊治理修復，提供凈地205萬平方米。

(四)污染源管理全面推行排污許可制

從國際實踐上看，排污許可制已經成為國際通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同時包含水、氣等不同污染形態，在內容上延伸到與排污密切關聯的生產工藝和原材料控制，在要求上強調與所在區域流域環境質量改善目標銜接，在管理上注重制度銜接、企業守法、事后監管,特別是企業自我申報、自行監測、自證守法、向前追溯計罰等規定行之有效，值得借鑒。

美國是最早實施排污許可的國家之一，依據《清潔水法》和《清潔空氣法》等實施許可管理。其特點一是具有明確的法律依據，實施一證式排污管理;二是點源污染控制與水質改善直接相關，規定排放限值;三是要求企業自行監測、建立臺賬和提交守法報告;四是按日計罰的嚴厲處罰、完備的信息公開和公眾參與制度相結合，激勵企業自覺守法和及時報告;五是發布詳細的許可申請與核發技術指南，指導各行業排污許可實施工作。《清潔水法》還要求不達標地區制定實施最大允許排放日負荷計劃。

歐盟1996年頒布《綜合污染預防與控制指令》，以最佳可行技術為基礎，綜合大氣、水、土壤等環境要素，以及能源效率、事故預防等多種因素，覆蓋項目建設、運行、監管及后期評估全過程，形成了全面的排污許可制度。

(五)治理方式善用市場機制和信息公開

發達國家重視用市場機制解決環保投融資問題，形成了系列經濟政策，在提供資金同時提升治理水平、發展環保產業。美國成立清潔水周轉基金，吸引企業和社會資本投入，以低息貸款等方式增值，專業化運作，累計提供超過1180億美元融資，法國、加拿大、波蘭等國也有類似基金。與水、氣治理相比，土壤污染治理修復周期長、難度大、投入高，如一些污染地塊治理修復成本動輒上億，有些還涉及責任主體滅失融資難等問題，建立土壤污染防治資金機制尤其重要。30多年來，美國超級基金已經支出約400多億美元，用于管控修復那些污染嚴重、潛在責任方尚未找到或沒有能力的地塊。

發達國家注重以信息公開為抓手，帶動公眾參與、社會監督、全民行動，建立政府、企業、公眾伙伴關系，特別是土壤污染防治方面的信息公開對于推動治理進程取得了良好的作用。美國《清潔水法》明確，工業源、污水處理廠排污要進行自我監測、自我申報、自我公開，接受公眾監督。美國聯邦環保署在官網上設立超級基金專欄，公開污染場地基本情況和調查報告等信息，并不斷更新。德國疑似污染場地共約32萬塊，現有污染場地1.9萬塊，已修復的污染場地3.2萬塊，都建立了明晰的清單和資料檔案，可供公眾查詢。有鑒于此，我國污染地塊全過程管理的主要信息應當向社會公開，包括疑似污染地塊調查報告、風險評估結果、風險管控方案、治理與修復方案、效果評估結果等。

三、對策建議

水和土壤污染防治是生態文明建設和生態環境保護的重要內容，事關人民群眾身體健康和經濟社會可持續發展。“十三五”期間，我們將全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，借鑒國際國內經驗教訓，堅持問題導向、目標導向和底線思維，強化污染防治與生態保護聯動協同效應，嚴格執行法律法規，以改善環境質量為核心，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，構建政府、企業、公眾共治的環境治理體系，加快補齊生態環境短板。

落實《水十條》，基本考慮是以提高環境質量為核心，推進協同治污、系統治水。我國已歷經4個五年流域污染防治規劃的編制實施，當前應著力增強環境保護的整體性、系統性、協調性，統籌做好水資源、水環境、水生態系統保護工作，維護流域生態環境功能。

對策一是實施流域環境綜合管理。推進《重點流域水污染防治規劃(2016-2020年)》《長江經濟帶生態環境保護規劃》實施，強化區域、流域聯防聯控，按流域設置環境監管和行政執法機構，形成以控制單元為空間基礎、以排污許可為核心、以水質水量水生態為基礎、以水陸統籌系統保護為導向的流域環境綜合管理體系。

二是大力加強流域水生態保護。污染物排放作為分子，盡可能做減法，要根據環境承載能力監測評價結果，優化調整發展規劃和產業結構，倒推排放控制要求，嚴格監管執法。水環境容量作為分母，盡可能做加法，落實節水優先，合理安排閘壩下泄水量和時段，維持河湖基本生態用水，保護和擴大生態空間。

編輯：趙凡