清華水業藍皮書之十五

城市水業資產的處置方式探討

傅 濤

一、市政公用事業的政府責任轉移的有限性

　　城市水業之所以成為市政設施，是因為政府在城市水業中的責任。這種責任可以分解為投資責任和服務責任。
　　為了提高效率，具體的服務責任由城市政府向社會企業的轉移是市政公用事業改革的基本趨勢和形式。隨著市場化改革的深入，政府通過特許經營的形式實現了服務責任的合理轉移，由社會企業作為具體經營者在政府的監管體系之下來具體進行水業服務。
　　而投資責任引申出新增投資責任和已經形成了水業資產管理兩個方面。
　　在一定的水價體系支撐之下，一部分投資責任可以轉向企業。但是對于向中國這種城市化發展迅速的經濟轉型國家來說，投資責任的完全轉變往往是水價體系難以支撐的。因此，需要保留一定的投資責任在政府。政府之所以保留一部分投資責任，除了水價承受能力之外，還因為政府在非收益領域的責任，需要將政府投資的那部分資產不以市場性收益性股權的形式進入城市水業。
　　對于歷史投資已經形成的水業資產也同樣有此原則，在高速發展的階段，水價體系難以支撐全部的已有的數千億的水業資產以企業產權形式完全進入投資回報。需要保留相當一部分資產，尤其是沉淀性資產以公益資產形式，保留在非收益性資產的范圍之下。

二、水業改革的資產和產權特征

　　中國進行政資分開的改革，資產管理從職能部門中的管理系列中拿出，實現了專門的資產管理。這種改革對于國有資產在競爭性領域中退出意義重大，避免了政企不分，使國有資產能夠集中精力在基礎性行業中發揮主導作用。
　　目前，產權多元化改革逐漸成為城市水業改革的主要形式，在供水行業中則成為主導形式。污水處理行業的運營主體大部分仍然是事業單位，收費形式大都還是行政事業性收費，往往沒有直接觸及到最終產權。國資委在進行“管人、管事、管資產相統一”的原則之下，沒有區分供水公司所持有的資產跟競爭性行業有什么區別，國家也沒有專門的市政公用設施這種非競爭性行業資產的管理方法。因此，在“政資分開”這種大背景之下，供水公司的資產納入到統一的“政資分開”的改革框架之下，參照一般競爭性行業的資產管理模式，由國資委履行出資人職能，實行產權多元化的改革。
　　但是，基礎性行業往往有相當的比例屬于非收益性資產，本來就難以“政資分開”。對于純粹的非收益性資產，如城市路燈和立交橋，往往簡單，沒有受到政資分開的影響，資產部門也不愿意接手純粹的非收益性資產的管理；而在一些如城市水業等具有有限收益性質的城市基礎設施領域出現一定的混亂。城市水業的末端有商品和價格特點，但是城市水業是自然壟斷性基礎行業，而且高速發展的中國城市化，使價格體系不能支撐完全的成本收益。因此需要在處置城市水業資產時即考慮它的收益性特征，又不能簡單將城市水業套用競爭性行業的做法，實施生硬的政資分開。
　　雖然中國1998年就發布了基于成本的《城市供水價格管理辦法》，但是在傳統體制之下，實際上水價的形成是政府綜合了各種因素的系統產物。中國目前實際的水價水平遠遠達不到投資回報的要求。
　　價格是社會敏感度很高的因素，因此，各級政府在確定水價的過程中都采取謹慎的措施，確保社會和諧。在政資分開全面推進的背景下，如果將水業體系完全納入現在的收益性資產體系，水價體系與資產處置方式所產生的直接關聯，將極大地加大水價的壓力。

三、如何衡量和處置水業資產價值

　　市政公用事業的資產是提供服務的基礎，而服務是市政公用事業的核心。提高城市水業服務是改革的核心，在原水水質不斷惡化，出水水質和服務質量要求日益提高的如今，需要為提高服務質量留下足夠的成本空間。不能讓本來就很少的價格空間完全被資產收益所吞噬。
　　衡量和處置基礎設施資產的方式在實踐中一般有四種形式：
　　一是目前被國內水業改革普遍采用的重置成本法，既根據重置成本確定資產價值；二是資產凈值法，根據建設投資減去自資本折舊的財務殘值確定資產價值；三是凈資產折價法，政府在資本折舊的財務殘值的基礎上，進一步折價確定資產價值和轉讓價格，四是服務收益法，就是根據項目資產所產生的明確的資產收益反算資產價格。
　　四種方式有不同的應用。重置成本法一般用于無法預知資產收益的競爭性行業，由于城市水業屬于自然壟斷性質的基礎設施，重置成本法必然抬高資產價值；資產凈值法一般用于基礎設施行業的資產評估，是特許經營體系中最常用的評估方法，在法國以及澳門自來水中都是這種思路；凈資產折價法，適用于包含了大量沉淀性資產的水系統服務領域，英國1989年的改革用此方法確定資產轉讓價格；服務收益法一般用于能夠預期資產收益的領域，預期資產收益是對資產價格進行競爭的基礎，競爭者可以根據的收益預期的風險判斷，確定資產價值。
　　目前中國城市水業的改革有兩種類型：水廠單元服務和系統服務。水廠單元服務的收益由于轉入環節的競爭和政府采購特征，基本可以確定；而中國目前的水業系統服務價格不是以競爭為基礎的，而是政府考慮各種綜合因素尤其是成本因素確定的復合價格，因此，其服務收益的絕大部分因素決定于政府確定的價格和條件，而不是市場因素。

四、水業資產處置的方式探討

　　因此，城市水業的資產價格有兩種合理的確定方式：
　　一是在能夠準確確定服務價格的單元項目類型中，如TOT等項目類型中，資產價值在服務期限內主要由服務收益所決定，服務水價定的越高，反算出來的資產價值就越大。所造成的資產溢價是假象，本質上是政府拿了以后的服務采購提前變現了資產。這種方式如果資產溢價的尺度過大，將造成寅吃卯糧，必然會導致服務價格過高。
　　二是對于不能準確確定服務價格的系統服務項目類型中，如自來水系統服務改革。服務水價和范圍都不能準確確定，則適合采用資產凈值法確定資產價值，這種方式有利于控制水價，同時不造成資產流失，是國際自來水行業資產評估的最為常用的方式。
　　凈資產折價法也是一種有效的控制價格的資產處置方式。當1989年英國進行供業私有化改革的時候，英國政府就認識到，若把收費水平設置到讓企業通過完全折舊的市場價值來獲得投資利潤，將使水費不止翻倍的上漲。這無論是在政治上、還是在政策上都是改革者和公眾無法接受的，所以政府將當時200多億英鎊的水業資產按照約60億英鎊轉讓給社會企業。并且政府決定讓水價只覆蓋屬于私人企業的60億那部分資產獲得的利潤。到2004年，英國水業折舊以后的當前資產賬面價值已經達到2040億英鎊，而用于設定水價的資產部分的價值只是其中的屬于私人資本的320億英鎊。政府通過這種方式，有效地鎖定了服務價格。遺憾的是，這種資產處置方式在中國存在巨大的政策障礙，動輒會受到國有資產流失的指責。
　　完全用重置成本法處置城市水業資產，完全背離城市水業的市政公用性質，是最不合理的一種處置方式，在國際上基本沒有成功的案例。

五、建立一套符合市政公用事業特點的資產管理體系

　　在傳統體制之下，市政資產一般被作為財政資產放在市政管理部門中管理，在這種背景下，“資產”不成為一種“產權”。當政資分開的產權改革簡單套用到城市水業，尤其自來水行業，水業資產以產權形式進入企業，造成資本投資回報的問題。
　　鑒于城市水業的有限市場性（政府定價、壟斷經營、非完全競爭），在推進供水公司產權改革時，國家迫切需要出臺針對水業資產的管理方法。在水業企業計算當前資產的市場價值時建立了一套有效而科學估算方法。資金收益估算方面也需要建立經驗估算體系，配合運營管理的績效管理體系，形成用于制定水價的完善體系。對于沉淀性水業國有資產則不宜籠統地劃入國資部門，而應留在財政，由市政部門代管，或在國資部門開辟專區，形成非贏利性資產的管理體系。政府的非贏利性資產與多元化的贏利性資產形成有機整體，從而有效控制水價。

六、PPP和JV模式的表面與實質

　　政府的非收益性資金如何與社會的收益性資金結合是處理政府與企業資產關系的核心。政府非盈利性資產與多元化的贏利性資產的結合有兩種主流形式，那就是PPP（政府和社會資本的伙伴關系）和JV（公私合資）兩種形式。但是，這兩種形式中PPP被擴大為所有的社會企業參與的一種概念，而JV則被理解為一般意義的合資公司。這種寬泛化的理解，使本來兩種巧妙的結構性設計失去了價值和意義。
　　如果將只要有社會企業進入的項目都稱為PPP，那么PPP就不再是一種模式，而是一種理念。PPP原本是一種模式，后局部被上升為理念，但是，PPP作為一種模式遠比作為一種理念更有價值，更不可替代。PPP作為模式用來實現政府“資金”與社會“資本”的結合，這種結合有兩個特點：一是政府與企業的一種“資金”關系，核心是資本與資金的組合，政府的資金投入以非資本的形式與社會公司投資形成的資本形成一個整體，使資金總量巨大的水業建設項目形成相對較小的資本回報要求；第二個特點政府和企業兩者是平等的伙伴關系，政府資金投入形成的資產以非資本的形式進入社會投資的公司中經營管理，政府與企業之間是一種平等的資產托管關系。
　　JV模式不能簡單理解為合資模式。JV模式用來實現政府“資本”與社會“資本”的結合，有兩個特點：一是政府與企業的一種資本的組合，政府的資本投入與社會資本以公司形成一個整體；第二個特點政府和企業兩者的不平等的關系，JV的結構設計中政府資本的投資方應該是作為監管部門的市政部門，而不是資產部門。市政部門在合資公司的進入有兩個好處：市政部門通過對董事會的進入實現一種收益的監管；市政部門通過在合資公司的回報收入直接用于價格的補貼和沉淀性資產的投資。通過這種結構設計，同樣，可以使資金總量巨大的水業建設項目形成相對較小的水價壓力。如果合資公司的政府一方是一個與社會資本一樣，追求資金回報的資產部門，即便是國有資產控股也不能實現控制價格的目標，這時的合資公司有無國有資本就已經退化為細枝末節的問題。
　　這兩種結構設計都實現了來自政府和企業不同類型的資金形成一個整體，既保證的管理效率，同時由于限制了資產回報的比重，從而有效控制了價格。因此PPP和JV都是城市水業政府資產與社會資本相結合的經典模式。

七、城市水業的本質是一種社會服務行業

　　但是，資產改革不是城市水業改革的重心，改革的關鍵在于提高服務質量和效率，不能使水業改革城市政府變相融資的工具。不然將會對服務價格和服務質量造成很大的沖擊，不利于城市水業作為城市基礎設施命脈行業的穩定性和長遠發展。
　　因此，在城市水業的特許經營市場競爭引入時，由于服務價格與資產和產權價格的密切關聯，應該固定資產凈值轉讓，或者折價轉讓，以服務價格和服務質量作為標的；如果以資產和產權作為特許經營的競爭標的，會誤導服務企業和政府監管者將重心放在資產上。
　　城市水業的改革目標是提高效率，而效率提供產生和成本空間應優先用于保障和增進服務，并不是為政府帶來經濟收益。因此，城市水業的本質是一種社會服務行業，在資產上絕不能追求增值，最多實現保值。（中國水網）

編輯：全新麗